Vụ điều tra chống trợ cấp đối với túi nhựa PE Việt Nam tại Hoa Kỳ và những bài học thực tiễn (Phần 1)
Một là, lần đầu tiên hàng hóa xuất khẩu Việt Nam phải đối mặt với một vụ điều tra chống trợ cấp. Hai là, lần đầu tiên hàng hóa xuất khẩu Việt Nam phải đối mặt với một vụ điều tra đúp (chống bán phá giá và chống trợ cấp). Rất nhiều bài học có thể rút ra từ vụ điều tra chống trợ cấp này về những vấn đề này.
Bài học thứ nhất
Quy chế nền kinh tế phi thị trường của Việt Nam không còn là lá chắn cho doanh nghiệp khỏi các vụ kiện chống trợ cấp ở Hoa Kỳ
Ở Hoa Kỳ, Luật Thuế năm 1930 và Luật về Thuế đối kháng không loại trừ khả năng Hoa Kỳ kiện chống trợ cấp đối với hàng hóa đến từ nước xuất khẩu có nền kinh tế phi thị trường. Tuy nhiên, từ giữa những năm 1980, Bộ Thương mại Hoa Kỳ đã thực hiện một thông lệ theo đó nước này sẽ không điều tra chống trợ cấp đối với hàng hóa đến từ các nước có nền kinh tế phi thị trường hay còn gọi là các nền kinh tế kế hoạch hóa thuộc sự kiểm soát của Nhà nước (Liên bang Xô-Viết và các nước khối Đông Âu). Lý do là để xác định một khoản trợ cấp thì người ta phải xác định lợi ích mà nó mang lại cho người thụ hưởng, được tính bằng mức chênh lệch về giá giữa trường hợp được trợ cấp và giá thị trường; tuy nhiên trong các nền kinh tế phi thị trường Nhà nước can thiệp và kiểm soát hầu như toàn bộ giá cả trên thị trường và vì vậy không có “giá thị trường” thích hợp để so sánh. Thông lệ này của Bộ Thương mại Hoa Kỳ cũng nhận được sự đồng tình của Tòa án Phúc thẩm liên bang Hoa Kỳ (trong vụ kiện Công ty thép Georgetown chống lại Chính phủ Hoa Kỳ năm 1985). Không điều tra chống trợ cấp đối với hàng hóa đến từ nước xuất khẩu có nền kinh tế phi thị trường trở thành một án lệ được DOC tuân thủ trong suốt những năm sau đó. Tuy nhiên, đến năm 2005, với việc điều tra chống trợ cấp đối với túi nhựa PE Trung Quốc nhập khẩu vào Hoa Kỳ, thông lệ - án lệ này dường như đã không còn được DOC áp dụng, ít nhất là đối với Trung Quốc. Phía các nhà xuất khẩu túi nhựa PE Trung Quốc đã cố gắng để DOC tiếp tục duy trì án lệ nói trên và chấm dứt điều tra. Tuy nhiên, đến đầu năm 2007, DOC đã ra kết luận chính thức về vấn
đề này, theo đó DOC sẽ không áp dụng án lệ Georgetown đối với Trung Quốc bởi nước này tuy vẫn bị xem là nền kinh tế phi thị trường nhưng đã có những biểu hiện định hướng thị trường và có những công ty ít nhiều thoát khỏi sự kiểm soát của Chính phủ Trung Quốc – do đó đã tồn tại “giá thị trường” để có thể so sánh và tính toán về mức độ trợ cấp. Vụ việc này là bước ngoặt lớn đối với vấn đề kiện chống trợ cấp tại Hoa Kỳ của Trung Quốc đồng thời cũng làm dấy lên
lo ngại cho các nhà xuất khẩu Việt Nam (bởi Việt Nam cũng không còn là nền kinh tế kế hoạch hóa kiểu Xô – Viết những năm 70-80 như trong án lệ Georgetown nữa).
Trên thực tế, lo ngại này đã thành hiện thực với Đơn khởi kiện ngày 31/3/2009 và Thông báo khởi xướng điều tra chống trợ cấp ngày 21/4/2009 đối với túi nhựa PE Việt Nam. Khoảng thời gian giữa Đơn khởi kiện và Thông báo khởi xướng điều tra, phía Việt Nam đã có tham vấn với DOC nhằm thuyết phục cơ quan này từ chối khởi xướng điều tra chống trợ cấp. Tuy nhiên, vì nhiều lý do, nỗ lực này đã không thành công (trong đó phải kể đến
hoàn cảnh “đi mắc núi, về mắc sông” của những lập luận phía Việt Nam liên quan đến việc chứng minh nền kinh tế phi thị trường - Cụ thể nếu chứng minh mạnh mẽ để DOC chấp nhận tiếp tục áp dụng án lệ Georgetown với Việt Nam thì có thể sẽ tự làm khó mình khi muốn chứng minh điều ngược lại là Nhà nước đã không còn kiểm soát doanh nghiệp để việc xin hưởng thuế suất riêng hay tính toán biên độ phá giá, trợ cấp có lợi cho doanh nghiệp trong vụ điều tra chống trợ cấp, chống bán phá giá này cũng như các vụ việc có thể xảy ra sau này). Như vậy, với vụ việc này, “tấm bình phong nền kinh tế phi thị trường” đã không còn là lá chắn để ngăn cản Hoa Kỳ khởi xướng điều tra và áp dụng biện pháp chống trợ cấp đối với hàng hóa xuất khẩu Việt Nam nữa. Và vụ kiện này được xem như mở màn cho một giai đoạn mới, khó khăn hơn cho doanh nghiệp xuất khẩu Việt Nam ở thị trường Hoa Kỳ: giai đoạn phải đối mặt với cả 3 nguy cơ phòng vệ thương mại, bao gồm chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ. Điều này là một nguy cơ mà doanh nghiệp cần nhận thức đầy đủ nếu biết rằng gần một nửa các vụ kiện chống trợ cấp mà WTO ghi nhận là do Hoa Kỳ tiến hành (94/226 vụ kiện chống trợ cấp do các nước thành viên WTO tiến hành trong giai đoạn 1/1/1995-31/6/2009).
Phạm vi sản phẩm bị kiện
Sản phẩm bị kiện trong vụ việc này được xác định là túi xách polyethylene (túi PE), thường biết tới dưới tên túi/bịch nylon đựng hàng hay túi T-shirt. DOC giới hạn sản phẩm bị kiện ở các loại túi/bịch nylon không gắn miệng, có quai xách, không khóa kéo hoặc dụng cụ đóng bên ngoài, có hoặc không có miếng đệm, có hoặc không in, làm từ tấm nhựa polyethylene mỏng (không dầy hơn 0,889mm và không mỏng hơn 0,00889mm) với chiều dài/rộng không ít hơn 15,24cm và không dài hơn 101,6cm, chiều sâu túi có thể hơn 101,6cm nhưng không ít hơn 15,24cm. Sản phẩm bị kiện là túi đựng hàng trong các siêu thị, hiệu thuốc, cửa hàng. Tuy nhiên sản phẩm bị kiện không bao gồm (i) túi PE không in logo hoặc tên cửa hiệu và có dụng cụ đóng/khóa; (ii) túi PE được đóng gói với nhãn in nêu rõ mục đích sử dụng khác chứ không phải để xách hàng từ siêu thị hoặc các cửa hàng bán lẻ.
Các sản phẩm bị kiện thường được nhập khẩu dưới mã HTSUS 3923.21.0085 (nhưng không phải tất cả các sản phẩm thuộc mã này đều là sản phẩm bị kiện).
Bài học thứ hai
“Thực tế sẵn có bất lợi” (adverse fact available -AFA) – quả mìn nổ chậm
Trong vụ điều tra này, có 03 công ty túi nhựa được lựa chọn làm bị đơn bắt buộc là Advance Polibag Co., (API); Chin Sheng Company (Chin Sheng) và Fotai Vietnam Enterprise Cooperation (Fotai).
Tất cả các công ty khác dù hợp tác nhưng không được điều tra sẽ nhận được biên độ trợ cấp bằng bình quân gia quyền của các biên độ trợ cấp mà DOC tính riêng cho từng bị đơn bắt buộc.
Do API thông báo rút hoàn toàn khỏi vụ điều tra trước khi việc thẩm tra thực địa được tiến hành nên theo quy định của Hoa Kỳ, DOC quyết định sử dụng thông tin sẵn có bất lợi để tính toán toàn bộ biên độ trợ cấp của API. Vì Fotai không hợp tác một phần quá trình điều tra thực địa (đối với một số các Chương trình trợ cấp bị cáo buộc) nên Fotai sẽ bị
áp dụng thông tin thực tế sẵn có khi DOC xác định biên độ trợ cấp của Chương trình trợ cấp liên quan. Việc hai trong số ba bị đơn bắt buộc rút khỏi vụ điều tra (hoàn toàn hoặc một phần) đã dẫn tới việc DOC áp dụng thông tin
thực tế sẵn có. Đây là một điều rất nguy hiểm, ảnh hưởng lớn đến kết quả điều tra do thông tin thực tế sẵn có bất lợi thường là thông tin do phía nguyên đơn cung cấp (và vì vậy rất bất lợi cho phía Việt Nam – bên bị đơn). Biên độ trợ cấp, và tương ứng với đó là mức thuế chống trợ cấp, của các bị đơn tương ứng vì thế cũng bị tăng lên đáng kể. Trên thực tế, API đã bị áp dụng thuế chống trợ cấp cuối cùng là 52,56% (quá cao so với mức thuế chống trợ cấp sơ bộ 0,2% khi mà API còn hợp tác đầy đủ với cơ quan điều tra). Fotai bị sử dụng thông tin sẵn có bất lợi cho một số chương trình trợ cấp liên quan, biên độ trợ cấp chung được tính ra cho công ty này là
5,28% (so với biên độ 4,24% trong điều tra sơ bộ khi Fotai có sự hợp tác đầy đủ). Chỉ có Chin Sheng là có sự hợp tác đầy đủ với cơ quan điều tra cả trong giai đoạn điều tra ban đầu lẫn điều tra cuối cùng (đặc biệt là thẩm tra thực địa) nên biên độ trợ cấp cuối cùng mà DOC tính cho công ty này là 0,44% (dưới mức de minimis 1% và do đó coi như không bị áp thuế) – so với mức 1,69% trong điều tra sơ bộ.
Kết quả điều tra của ba bị đơn bắt buộc đã ảnh hưởng lớn đến các công ty khác không được lựa chọn điều tra. Theo quy định, biên độ của các công ty hợp tác nhưng không được lựa chọn điều tra (bị đơn tự nguyện) sẽ được tính bằng bình quân gia quyền biên độ trợ cấp của các bị đơn bắt buộc trừ các biên độ de minimis và các biên độ tính toán hoàn toàn dựa trên thông tin thực tế sẵn có. Trong vụ việc này, biên độ trợ cấp sơ bộ của các bị đơn tự nguyện được tính là 2,97% trong khi đó biên độ trợ cấp cuối cùng đã bị tăng lên thành 5,28% (bằng mức của Fotai, do mức của API dựa trên thực tế sẵn có và mức của Chin Sheng là mức de minimis nên không được tính). Như vậy, sự hợp tác hay không của các công ty bị đơn bắt buộc đã ảnh hưởng trực tiếp đến biên độ trợ cấp của chính họ và của các bị đơn tự nguyện. Và vụ việc này đã cho thấy việc bị đơn bắt buộc không hợp tác gây ra thiệt hại như thế nào cho kết quả toàn cục của vụ điều tra.
Nhiều bài học có thể được rút ra từ thực tế này, trong đó đặc biệt phải kể đến:
Bài học về việc hợp tác của bị đơn bắt buộc:
Nếu không hợp tác đầy đủ, DOC sẽ có quyền sử dụng thông tin sẵn có bất lợi, và khi đó kết quả bất lợi cho doanh nghiệp bị đơn liên quan là không tránh khỏi – biên độ trợ cấp thực tế có thể
tăng lên nhiều lần. Vì vậy việc hợp tác đầy đủ và trọn vẹn với các cơ quan điều tra của các doanh nghiệp bị đơn bắt buộc là rất quan trọng và có ý nghĩa đến kết cục toàn bộ của cuộc điều tra. Điều lưu ý là trong vụ việc này, trong khi API bỏ cuộc hoàn toàn thì Fotai lại rất tích cực hợp tác nhưng lại không có đủ thông tin cung cấp trong một số trường hợp và không đảm bảo sự thống nhất trước và sau khi cung cấp thông tin. Điều này cũng dẫn tới việc Fotai bị áp dụng thông tin thực tế sẵn có bất lợi trong một số cáo buộc trợ cấp. Đây là bài học rất đáng lưu ý cho các trường hợp sau này, rằng việc hợp tác không chỉ bao gồm thiện chí tham gia mà cần có đủ thông tin và có chiến lược cung cấp thông tin thống nhất.
Bài học về việc lựa chọn bị đơn bắt buộc và cam kết hợp tác của các bị đơn này:
Kết quả điều tra đối với bị đơn bắt buộc có ảnh hưởng trực tiếp đến kết quả của rất nhiều các bị đơn khác trong vụ kiện, vì vậy chỉ cần bị đơn bắt buộc có cách hành xử không đúng, có kết quả bất lợi là bất lợi đó sẽ bị nhân rộng ra tất cả các bị đơn khác. Vì vậy, theo ý kiến của các luật sư tư vấn và chuyên gia thì việc tập hợp các doanh nghiệp từ đầu vụ kiện để thống nhất hành động, tham gia ý kiến với DOC trong việc lựa chọn bị đơn bắt buộc và các bị đơn được lựa chọn điều tra có sự cam kết tham gia đầy đủ là rất quan trọng. Ngoài ra, cũng có khuyến nghị cho rằng các bản trả lời của các bị đơn nên được gửi trước cho các cơ quan có thẩm quyền Việt Nam để luật sư tư vấn có thể kiểm soát trước và khuyến nghị điều chỉnh phù hợp để đạt được kết quả thống nhất.
Bài học về sự gắn kết lợi ích Việt Nam của các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (FDI):
Trong vụ kiện này cũng như trong nhiều trường hợp có thể xảy ra khác, khả năng các doanh nghiệp FDI được lựa chọn để làm bị đơn bắt buộc là rất lớn (do trong một số ngành, các doanh nghiệp FDI là các doanh nghiệp xuất khẩu lớn nhất sang một thị trường nào đó). Điều bất cập là trong khi các doanh nghiệp Việt Nam có lợi ích gắn kết bền chặt với sự phát triển ngành của Việt Nam thì các doanh nghiệp FDI lại không như vậy, họ dễ dàng chuyển sản xuất sang nước khác nếu hàng Việt Nam bị áp đặt biện pháp phòng vệ - và vì vậy họ dễ “bỏ lửng” hoặc thậm chí “bỏ rơi” vụ điều tra, kết quả có bất lợi thì họ cũng cùng lắm là tuyên bố phá sản, đóng cửa nhà máy ở Việt Nam và di chuyển sản xuất sang nước khác. Ngoài ra, cần lưu ý rằng các API và Fotai – các bị đơn bắt buộc trong vụ điều tra này đều là các doanh nghiệp FDI có các cơ sở sản xuất khác ở nước ngoài. Việc các công ty Việt Nam bị chịu mức thuế cao ở một góc độ nào đó có cạnh tranh của các công ty Việt Nam giảm trên thị trường Hoa Kỳ và tạo lợi thế cho các công ty con của chính các doanh nghiệp bị đơn bắt buộc ở nước ngoài, nếu có.
Trong trường hợp cụ thể này, API thông báo rút khỏi cuộc điều tra tháng 10/2009 và đến tháng 2/2010 thì họ hoàn thành toàn bộ thủ tục đóng cửa nhà máy ở Việt Nam. Như vậy thuế có cao bao nhiêu chăng nữa thì họ cũng không bị ảnh hưởng (vì đã không còn sản xuất tại Việt Nam) trong khi các doanh nghiệp Việt Nam bám trụ với thị trường Việt Nam thì lại bị thiệt hại nặng nề từ mức thuế suất cao mà các bị đơn bắt buộc gây ra. Theo khuyến nghị của các luật sư và chuyên gia, có lẽ Việt Nam cần nghĩ đến một cơ chế ràng buộc trách nhiệm nào đó với các FDI để hạn chế hiện tượng này (ví dụ khi cấp đăng ký kinh doanh/ thành lập doanh nghiệp FDI thì buộc doanh nghiệp phải cam kết hành động vì lợi ích chung của Việt Nam và nếu đi ngược lại thì sẽ phải bồi thường thiệt hại).
Văn phòng Luật sư Phạm và Liên danh
Theo tạp bản tin số 23 tháng 5 năm 2010 – Các vụ kiện thương mại Quốc tế của VCCI